申请人：杨某甲农村承包经营户。

行政复议代表人：杨某甲，男，汉族。

委托代理人：张勇，重庆市南川区和谐法律服务所法律工作者。

委托代理人：赖晓琼，重庆市南川区和谐法律服务所法律工作者。

    被申请人：重庆市南川区兴隆镇人民政府，住所地重庆市南川区兴隆镇金星8社。

法定代表人：刘芯朴，镇长。

第三人：胡某甲农村承包经营户。

行政复议代表人：胡某甲，女，汉族。

委托代理人：唐某某，男，汉族，系胡某甲之子。

委托代理人：吴祥海，重庆华升律师事务所律师。

申请人杨某甲农村承包经营户不服被申请人重庆市南川区兴隆镇人民政府作出的《关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》（兴隆府发〔2023〕29号），于2023年11月3日向本机关申请行政复议，本机关予以受理并进行了审理。因本案情况复杂，本机关于2023年12月26日决定延长行政复议审理期限30日。2024年1月16日，本机关依法组织听证。本案现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人重庆市南川区兴隆镇人民政府作出的《关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》（兴隆府发〔2023〕29号），责令其重新作出处理。

申请人称：

被申请人作为镇人民政府作出的意见否认区人民政府颁发的“渝2020南川区农村土地承包经营权第013457号”《南川区农村土地承包经营权证》是违法的，超越了其职权范围。申请人拥有的土地承包经营权证具有合法来源，只有在人民法院作出撤销或者区人民政府纠正撤销并重新颁发土地承包经营权证将前述争议土地重新确权给第三人的情况下，第三人才享有该土地产生的权利。被申请人也才具有处理的权利。被申请人以旧的第三人持有的2010年《重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿》载明争议地的土地承包经营权通过分析否认申请人2020年获得的新的土地承包经营权证，将归属权处理给第三人，显然不符合法律规定。

被申请人在告知申请人权利时称：当事人如不服本意见可以自收到本意见之日起60日内向重庆市南川区农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或6个月内向重庆市涪陵区人民法院提起诉讼。申请人向涪陵区人民法院提起诉讼，行政庭告知申请人不应当提起行政诉讼，被申请人的告知错误，不影响申请人应当向上级人民政府申请行政复议，现依法向区人民政府提出行政复议申请。请依法对被申请人的行政行为予以纠正，支持申请人的诉请。

被申请人称：

一、关于申请人提出“镇人民政府作出的意见否认区人民政府颁发的‘渝2020南川区农村土地承包经营权第013457号’《南川区农村土地承包经营权证》是违法的，超越了职权范围”的答复。《重庆市南川区兴隆镇人民政府关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》（兴隆府发〔2023〕29号）文件中，深入说明了申请人的基本信息、申请事项等基本内容、调查情况和镇政府意见（以“本府认为”进行表述）。其中内容没有对‘渝2020南川区农村土地承包经营权第013457号’《南川区农村土地承包经营权证》法律效力进行实质性评价，而是客观指出：《南川区农村土地承包经营权证》系在土地承包经营权存在争议的情况下，第三方作业公司（北京帝测公司）颁发。同时镇政府函询南川区农村土地承包经营权确权颁证工作领导小组，其回复应予以撤销。

二、关于申请人提出“其拥有的土地承包经营权证具有合法来源，只有在人民法院作出撤销或者区人民政府纠正撤销并重新颁发土地承包经营权证将前述争议土地重新确权给第三人的情况下，第三人才享有该土地产生的权利。被申请人也才具有处理的权利。被申请人以旧的第三人持有的2010年《重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿》载明争议地的土地承包经营权通过分析否认申请人2020年获得的新的土地承包经营权证，将归属权处理给第三人，显然不符合法律规定。”的答复。镇政府综合分析调查了解情况，认为“争议地的土地承包经营权应当归属于胡某甲，相应的征收土地补偿收益应属于胡某甲享有”。关于土地承包经营权的归属问题，因该争议地已于2021年被南川区西环线高速路征收，土地已变成了国有土地，不再是集体土地，已失去具体确权的客体，相关职能部门和单位已不能履行对争议地的重新确权。故镇政府只能在不能履行对争议地的重新确权职能的情况，对该争议地的承包经营权（实际为征收行为发生之前的承包经营权）的归属进行文字说明。得出这一判断的理由详见兴隆府发〔2023〕29号经调查查明中第五条。同时，征地补偿费用的分配方式是以集体经济组织讨论决定，镇、村给予指导。根据申请人所在农业社针对征地补偿费用“占谁给谁”的方式，镇政府的指导意见是：相应的征收土地补偿费收益应属于胡某甲享有。

三、关于《重庆市南川区兴隆镇人民政府关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》（兴隆府发〔2023〕29号）文件制定的说明。2021年11月6日，胡某甲向镇政府反映相关情况，2021年11月22日，镇农业服务中心代表镇政府作出书面回复，建议胡某甲走司法程序。2022年8月24日，胡某甲起诉到重庆市南川区人民法院，法院经审理认为“原告胡某甲户与被告杨某甲户就案涉土地产生的争议应由人民政府处理，非人民法院民事诉讼的受案范围。”因此，胡某甲再次向镇政府提出申请要求依法确认涉案土地的土地承包经营权归胡某甲所有。2022年11月14日胡某甲向南川区兴隆镇人民政府提出申请要求确认其享有案涉地块（黄土坎的土地）承包经营权。后来经过镇政府多次协调无果，并口头向胡某甲进行了回复。后来胡某甲以兴隆镇人民政府不履行职责，将其诉诸到涪陵区人民法院，该法院于2023年3月22日开庭后经过协调，胡某甲同意兴隆镇人民政府在一个月内（即同年4月22日前）作出处理意见并自行撤回该案起诉。

2023年3月14日，镇政府工作人员走访调查当年的知情人员唐某某。2023年3月30日，镇政府工作人员走访调查当年的知情人员任某某、王某某、陈某某。2023年3月31日，镇政府工作人员走访调查当年的知情人员陈某。通过调查得知2002年永兴村10社实行河道改道整治，本社农户涉及挨到河边的田坎被占（具体涉及小大田、河沙心、张家坟山、石柱榜方丘、过路河田等），改河道后重新划分整治后的田，杨某甲的承包地河沙心被占，争议地黄土坎（或者张家坟地）就由原永兴10社划还给杨某甲，但杨某甲未进行耕种，由胡某甲进行耕种。

2023年4月4日，镇人民政府拟组织双方调解，由于杨某甲拒不配合，未达成一致协议。2023年4月9日，镇政府工作人员查证胡某甲、杨某甲两户当时完成的农税情况，杨某甲户农税2001年、2002年均比2003年、2004年要低，说明该地块的农税从2003年起是胡某甲家在完成。

2023年4月14日，镇政府工作人员经过调查核实：胡某甲系胡某乙养女，根据原永兴村10社（现已并入永福村1社）土地发包经营清册（1999.9.6填发）显示：社员胡某乙户1998年农村土地承包地人口5人，家庭人口5人，承包地块数量产量小计1356斤，田产量1226斤，土产量130斤，田块9处（石柱榜方丘、正湾落当、张家坟山、河沙心、小秧地、沙树榜小湾、水井上湾、温室屋边边、过路河田）。争议地黄土坎（田）未出现在承包地清册上。2002年经河道整治后，黄土坎承包地归胡某甲一家耕种至今。2010年再次对承包地确权发证时，永兴村已合并为永福村，胡某乙承包户分为两户，即胡某乙和胡某甲，承包户胡某乙家庭人口2人，承包地人口2人，承包地面积3亩，其中田2亩，土1亩，承包地块（田）3处：正岗川4块0.8亩，正岗川2块0.6亩，正岗川2块0.6亩。承包户胡某甲，家庭人口数为7人，承包地人口为7人，承包地面积为7.9亩，其中田4亩，土3.9亩。胡某甲家承包地块（田）为：正岗川6块，面积2.5亩，黄土坎3处：黄土坎1块0.3亩，黄土坎1块，面积0.3亩，黄土坎3块，0.9亩。1999年土地发包经营清册与2010年《重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿》上描述不一致。争议地黄土坎（田）出现在《重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿》中胡某甲户上，黄土坎确认面积0.3亩，四至界畔为：东杨于己田，南至水沟，西至康笃生田，北至康笃林田。《重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿》上描述与胡某甲一家耕种的地块一致。

原永兴村10社（现已并入永福村1社）土地发包经营清册（1999.9.6填发）显示：社员杨某甲户1998年农村土地承包地人口4人，家庭人口4人，承包地块数量产量小计978斤，田产量944斤，土产量34斤，田块8处（对岗丘、庙角角、刘福贤南亚、小大田、七块田、小湾、河沙心、公路占地负担）。2010年再次对承包地确权时，永兴村已合并为永福村，《重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿》承包地户杨某甲，家庭人口数为4人，承包地人口为4人，承包地面积为4.1亩，其中田2.9亩，土1.2亩，承包地块描述与土地发包经营清册基本一致。争议地均未出现杨某甲户2010年颁发南川区农村土地承包经营权证登记簿中。

2023年4月19日，镇政府工作人员对“黄土坎”进行现场核查，核实胡某甲证载“黄土坎”与杨某甲证载“张家坟山”系同一块标的地。2023年4月19日，镇政府函询南川区农村土地承包经营权确权颁证工作领导小组，对杨某甲近期获得新证因系双方发生争议期间颁发，应予撤销。

2023年4月21日，镇政府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、查明后的事实作出“争议地的土地承包经营权应当归属于胡某甲，相应的征收土地补偿收益应属于胡某甲享有”的处理意见并以镇政府名义印发《重庆市南川区兴隆镇人民政府关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》（兴隆府发〔2023〕29号）文件。2023年4月21日，镇政府工作人员将《重庆市南川区兴隆镇人民政府关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》（兴隆府发〔2023〕29号）文件送达至唐某某（胡某甲之子）手中。

第三人称：

一、本案客观事实。第三人在兴隆镇永福村一组依法获得了7.9亩的承包地（自2003年左右开始耕种），胡某甲是第三人的户主代表。国家在2010年依法为第三人办理了土地承包经营权证，后因换证，旧证已收回，新证还未下发，兴隆农服中心农村土地承包经营权证登记簿上对第三人的承包地记载的情况与原承包经营权证是一致的。

2016年3月10日，第三人将其本案诉争土地流转给了案外人杨某乙用于办酱油厂，后因杨某乙违法使用承包地建房被政府部门查处，第三人收回了诉争土地。因杨某乙不履行恢复承包地原状的义务，在第三人的要求下，兴隆镇永福村民委员会还对第三人进行了土地补偿。此后，第三人一家一直耕种该承包地至2021年，自西环高速征地之前，申请人从未就本案诉争土地主张过权利。

2021年，南川西环高速建设需要征用第三人的承包地，土地被征用后将获得相应补偿，杨某甲便开始争抢涉案土地的承包经营权，但杨某甲拿不出任何依据来证明对被征用的第三人的土地承包经营权证上记载的承包地享有权利的证据，遂要求社长张某某召集部分村民进行所谓“民主决议”，通过投票来决定争议土地承包经营权的归属。根据投票结果，参与投票的村民多数将票投给了杨某甲，于是，张某某便宣布争议的承包地归杨某甲。

第三人认为在自己持有国家认可的土地承包经营权证的情况下，张某某采取投票方式来决定土地承包经营权的归属明显违背法律规定（见：《农村土地承包法》第三十五条“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权”）。于是，第三人多次向被申请人及相关部门进行反映。第三人在2021年11月6日以书面的方式再次向被申请人反映了前述事实，要求对张某某等人的违法行为进行查处，同时维护自己的合法权益。

2021年11月22日，南川区兴隆镇农业服务中心进行了书面回复，认为从登记来看，是第三人享有承包权利，但从投票来看，是杨某甲享有承包权利，最终建议第三人走司法程序。第三人经过了诉讼程序，被申请人于2023年4月23日将诉争土地承包经营权及其附带收益的权利确认为第三人所有。

二、被申请人关于诉争土地承包经营权及其附带收益的权属认定是客观公正的，依法应予确认。争议土地从2003年起一直由第三人实际耕作，农业税也由第三人缴纳。2010年《重庆市南川区农村土地承包经营权证登记簿》载明争议地的土地承包经营权归属于第三人，争议地流转期间的相关费用也由第三人收取。在西环高速征地之前，申请人从未向镇、村、社及相关部门提出异议。

申请人持有的显示时间为2020年颁发的《南川区农村土地承包经营权证》系争议期间由第三方作业公司（北京帝测公司）私自、突击颁发，被申请人已函询南川区农村土地承包经营权确权颁证工作领导小组，其回复应予以撤销。

综上所述，被申请人在作出认定时，进行了认真细致的核查，其作出的《关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》（兴隆府发〔2023〕29号）符合法律规定、客观事实，应当予以确认，申请人的理由无充分的客观证据及客观事实予以支撑，其为了获取补偿突击办证的投机行为应当予以否定。

经审理查明：

申请人杨某甲农村承包经营户（以下简称杨某甲户）与第三人胡某甲农村承包经营户（以下简称胡某甲户）均系重庆市南川区兴隆镇永福村1组集体经济组织内农村承包经营户。

2002年，杨某甲户和胡某甲户所在集体经济组织实施河道整治，分别占用了杨某甲户和胡某甲户的承包地。河道整治完成后，其所在集体经济组织根据河道整治后新产生的耕地对被占地户进行重新补偿分配，其中本案争议地“黄土坎”便在新分配地之列。2021年因南川区西环线高速公路工程建设征占争议地“黄土坎”，杨某甲户和胡某甲户就争议地的农村土地承包经营权归属产生纠纷。

2022年8月，胡某甲户向南川区人民法院提起农村土地承包经营权纠纷之诉。其后，2022年10月南川区人民法院作出《民事裁定书》“（2022）渝0119民初3586号”，认为：本案争议的实质是农村土地承包经营权之争，即土地使用权之争，根据土地管理法第十四条之规定应由人民政府处理，非人民法院民事诉讼的受案范围。裁定驳回原告胡某甲承包经营户的起诉。2022年1月14日，胡某甲户向被申请人重庆市南川区兴隆镇人民政府递交《关于要求依法确认胡某甲土地承包经营权的申请书》。因被申请人未作处理，2023年2月，胡某甲户向涪陵区人民法院提起行政诉讼。其后，经协调，被申请人同意作出书面处理，胡某甲户撤回起诉。2023年4月23日，被申请人作出案涉《关于黄土坎土地承包经营权争议处理的意见》，认定：1.争议地已于2021年被南川区西环高速征收，现已失去具体确权的客体，争议地之前的权利因征收行为而灭失，兴隆镇人民政府不能履行也不应履行对争议地的确权诉求。2.兴隆镇人民政府根据查明事实后，对争议地征收后转化而来的土地补偿收益的归属作出调处意见。根据胡某甲户持有的2010年《南川区农村土地承包经营权证登记簿》载明争议地承包经营权归胡某甲户所有，且争议地从2003年起一直由胡某甲户实际耕种，期间的流转费用等也由胡某甲户一直领取，杨某甲户从未向村、社及相关部门提出异议。因此认为争议地的农村土地承包经营权应归属于胡某甲户，相应的征收土地补偿收益也应当属于胡某甲户享有。申请人杨某甲户不服该处理意见，遂向本机关申请行政复议。

另查明：1.申请人杨某甲户和第三人胡某甲户1998年农村承包经营权证上均不记载有争议地。

2.第三人胡某甲户2010年《农村土地承包经营权证登记簿》上登记有争议地“黄土坎”（四至界限为：东至杨于己、南至水沟、西至康笃生、北至康笃林，登记面积0.3亩）。申请人杨某甲户2010年《农村土地承包经营权证登记簿》上未登记争议地块。2020年新一轮农村土地承包经营权证换发期间，杨某甲户领取了2020年农村土地承包经营权证，该证记载有争议地，地块代码为5001191052070400332，四至界限为：东至杨小飞（水田）、西至康督生（水田）、南至埂、北至康林（水田）、登记面积1.12亩。因存在争议，胡某甲户未能领取2020年新证。

本案听证审理期间，申请人杨某甲户和第三人胡某甲户均认可第三人胡某甲户2010年《农村土地承包经营权证登记簿》上登记的“黄土坎”（四至界限为：东至杨于己、南至水沟、西至康笃生、北至康笃林，登记面积0.3亩）与杨某甲户2020年农村土地承包经营权证登记的“5001191052070400332”地块系同一地块，即本案的争议地。

3.因杨某甲户与胡某甲户产生纠纷，2021年10月21日，社长张某某召集村民代表就经营权权属争议进行投票表决，发出无记名投票33票。投票结果为：无效票一张，弃权票6张，胡某甲户1票，杨某甲户得25票。

4.2003年至南川区西环线高速公路工程建设征占争议地前，该争议地块一直由第三人胡某甲户耕种。

5.2016年3月10日，第三人胡某甲户将包括本案争议地在内的土地流转给案外人杨某乙用于办酱油厂，后杨某乙违法使用承包地建房被政府部门查处，第三人收回了诉争土地。因杨某乙不履行恢复承包地原状的义务，在第三人的要求下，兴隆镇永福村民委员会对第三人进行了土地补偿，有永福村委会与第三人签订的《人民调解协议书》为证。

6.被申请人重庆市南川区兴隆镇人民政府曾就争议组织申请人和第三人进行调解，但未能达成一致意见。

以上事实，有申请人《行政复议申请书》、1998年《永兴村10社土地发包经营清册（副本）》、2010年《农村土地承包经营权证登记簿》、2020年《南川区农村土地承包经营权证》（第013457号），第三人《陈述意见》、1998年《永兴村10社土地发包经营清册（副本）》、2010年《农村土地承包经营权证登记簿》，以及被申请人调查笔录，2003年至2004年杨某甲户和胡某甲户缴纳农税提留单据，《南川区兴隆镇农业服务中心关于永福村胡某甲与杨于芳承包地调解意见》《农村土地承包经营权出租合同》《人民调解协议书》等证据证明。

本机关认为：

《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，申请人杨某甲农村承包经营户与第三人胡某甲农村承包经营户之间因争议地的农村土地承包经营权归属产生争议。虽然争议地现已被征收，但该争议地征收补偿安置对象的确定仍有赖于土地承包经营权归属的确定。基于上述理由，被申请人作为申请人和第三人所在乡镇人民政府，依法应当履行对本案中争议地土地权属争议的调查处理职责。被申请人作出《关于黄土坎土地承包经营权争议的处理意见》，一方面认为争议地已于2021年被南川区西环高速征收，现已失去具体确权的客体，争议地之前的权利因征收行为而灭失，兴隆镇人民政府不能履行也不应履行对争议地的确权诉求；另一方面又根据其查明事实，对争议地征收后转化而来的土地补偿收益的归属作出调处意见，认定争议地的农村土地承包经营权应归属于胡某甲户，相应的征收土地补偿收益也应当属于申请人胡某甲户享有，前后表述矛盾，其内容明显不当。

根据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，行政机关在土地权属争议调查处理的过程中，应当根据争议各方提交的证据，对争议的事实履行调查的职责，并在查明事实的情况下作出处理意见。本案中：1.申请人和第三人均持有争议地的农村土地承包经营权证明材料，但双方持有的农村土地承包经营权证据中对争议地地名、面积以及四至界畔的记载并不一致，被申请人在处理过程中亦未组织双方对争议地进行现场勘测，或者采取其他方式组织双方明确争议地的四至界畔。被申请人作出的《关于黄土坎土地承包经营权争议的处理意见》中载明的争议地的四至界畔与申请人和第三人证载情况也并不完全一致。2.即使申请人和第三人争议地系同一块地，本案现有证据并不能完全证明争议地的承包经营权的归属。故，被申请人作出《关于黄土坎土地承包经营权争议的处理意见》存在主要事实不清、证据不足的情形。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）项的规定，本机关决定：

撤销被申请人重庆市南川区兴隆镇人民政府作出的《关于黄土坎土地承包经营权争议的处理意见》（兴隆府发〔2023〕29号），责令被申请人在法定期限内重新作出处理。

如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市第三中级人民法院提起行政诉讼。

重庆市南川区人民政府

2024年1月24日